Статья

Землин А. И. Актуальные гносеологические и праксиологические проблемы правового обеспечения транспортной безопасности

Опыт правового обеспечения транспортной безопасности (Москва, Юридический институт МИИТ, 6 декабря 2017 г.)

УДК 347.463

Аннотация. В статье на основе анализа норм транспортного законодательства и сложившейся практики рассматриваются правовые вопросы обеспечения транспортной безопасности, формулируются предложения по совершенствованию системы правового регулирования деятельности по обеспечению транспортной безопасности.

Ключевые слова: транспорт; безопасность на транспорте; безопасность транспортной системы; транспортная безопасность; транспортное законодательство; национальная безопасность; национальные интересы.

Relevant epistemological and praxeological problems of legal ensuring of transport safety

Abstract. In article on the basis of analysis of provisions of the transport legislation and the established practice addresses legal issues of ensuring transport safety, formulates proposals for improving the system of legal regulation in ensuring transport security.

Keywords: transport; transport security; transport system security; transport security; transport legislation; national security; national interests.


Обеспечение транспортной безопасности в Российской Федерации имеет конституционно-правовую основу. Так, ст. 71 Конституции РФ относит к ведению Российской Федерации экономическое развитие, федеральный транспорт и пути сообщения, оборону и безопасность. Статья 72 Конституции относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ обеспечение правопорядка, общественной безопасности, экологической безопасности, борьбу с катастрофами и ликвидацию их последствий, в том числе в области транспортной деятельности.

Поскольку гносеологические и методологические подходы автора к определению правового понятия, места и роли правового регулирования транспортной безопасности в системе транспортного права уже раскрывались ранее [1], представляется возможным ограничиться лишь кратким изложением исходных позиций, являющихся своего рода отправной точкой, определяющей вектор научного исследования.

Итак, очевидно, что термин «транспортная безопасность» в ракурсе лингво-семиотического анализа предстает как симбиоз понятий «транспорт» и «безопасность». Транспортная деятельность как форма социальной активности предусматривает перемещение каких-либо объектов и заключается в перевозках грузов, пассажиров, багажа и почты. Транспорт, соответственно, рассматривается как одна из важнейших отраслей экономики, обеспечивающей процесс товарного обмена. Одновременно транспорт также является отраслью народного хозяйства, имеющей своим предназначением, в отличие от промышленности и сельского хозяйства, не создание новых материальных объектов, а обеспечение их перемещения в пространстве, установление и обеспечение связей хозяйствующих субъектов. Также транспорт рассматривается как важнейшая составляющая системы обеспечения национальной безопасности. В связи с особым значением транспорта обеспечение нормального, оптимального функционирования транспортной системы имеет существенное значение для экономики, народного хозяйства, социально-экономической сферы и национальной безопасности России.

Указанное обстоятельство в сочетании с уязвимостью транспортной системы, подверженностью ее многочисленным угрозам различного характера и уровня, предопределяет необходимость обеспечения ее безопасности, что, в свою очередь, детерминирует необходимость четкого и полного правового обеспечения и системного организационного упорядочивания деятельности в указанной сфере.

Определяясь во второй составляющей исследуемой категории «транспортная безопасность», следует отметить, что легальное определение термина «безопасность» в Федеральном законе от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» отсутствует. Ранее, в утратившем силу Законе РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» под безопасностью понималось состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.

Очевидно, что отсутствие легального определения базового понятия не могло не повлечь за собой появления многочисленных и весьма различных исследовательских дефиниций. Современные научные подходы к пониманию термина «безопасность», отличающиеся, по нашему мнению, наибольшей степенью адекватности, строятся на таких категориях, как защищенность, угроза (отсутствие или наличие), способность, деятельность, отношение и т.п.

Тем не менее большинство точек зрения основывается на понимании безопасности как некого состояния защищенности системы (части, структурного элемента системы) от нежелательных воздействий и угроз.

В самом общем виде можно представить себе следующее видение термина безопасность применительно к некой социальной системе: безопасность представляет собой состояние защищенности (устойчивости) системы от потенциальных (реально имеющих место) воздействий негативного характера (угроз). Становится очевидным, что классификация видов безопасности возможна, а в целях типологизации — необходима, в зависимости от вида угроз, сферы, в которой функционирует система, защищаемых интересов. Это умозаключение представляется весьма важным для последующего анализа места транспортной безопасности в системе различных видов безопасности, познания ее сущности и принципов обеспечения.

В качестве гипотезы представляется возможным предположить, что транспортная безопасность входит в более широкую по своему содержанию систему. Таковой может являться национальная безопасность.

Что касается термина «национальная безопасность», то анализ нормативных правовых актов приводит к выводу о коренном изменении подходов к его определению по сравнению с ранее имевшимися как в России, так и за рубежом. Ранее он использовался исключительно для определения защищенности государства от внешних военных угроз. Например, в соответствии с ранее действовавшей Концепцией национальной безопасности Российской Федерации (была утверждена Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300) национальная безопасность России отождествлялась с безопасностью ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в России. Зарубежные ученые в этот период также увязывали понятие «национальная безопасность» с защищенность государства от внешних военных угроз. Дж. Ромм по этому поводу отметил: «в течение многих десятилетий термин “национальная безопасность” был, большому счету, синонимом военной безопасности. Сейчас же данное значение все чаще ставится под сомнение, поскольку убывающая напряженность холодной войны совпали с ростом обеспокоенности по поводу различных невоенных угроз безопасности Америки» [2].

Итогом эволюции правовой категории в последние годы «национальная безопасность» стало ее понимание как состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства.

Таким образом, классификация национальной безопасности возможна в зависимости:

во-первых, от субъекта, интересы которого подлежат защите. С этой точки зрения должна быть выделена, как минимум, государственная, общественная, личная безопасность. В рамках дальнейшей классификации возможно выделение территориальной, корпоративной безопасности и т.д.;

во-вторых, от подлежащих защите от угроз (потенциальных или реальных) интересов. По этому критерию должна быть вычленена безопасность социальная (жизни и здоровья, семьи, материнства и детства и пр.), религиозная, финансовая, экономическая, оборонная (военная, пограничная, мобилизационная и т.д.). Естественно, в рамках дальнейшей классификации по этому основанию также подлежат выделению геополитическая, внутриполитическая, международная, информационная, экологическая, энергетическая и, разумеется, транспортная безопасность. Перечень, опять-таки открыт.

Автор не преследует цель дать единственно верную, исчерпывающую классификацию видов национальной безопасности. Приведенный перечень весьма неполон, условен и носит абрисный характер, поскольку цель наша весьма тривиальна — выявить возможную взаимосвязь систем национальной безопасности и транспортной безопасности.

В ракурсе этого подхода, исходя из места и роли транспорта в экономике, народном хозяйстве, обороне страны, становится явным место транспортной безопасности в системе национальной безопасности государства, проявляется взаимосвязь, преемственность с родовыми понятиями «безопасность» и «национальная безопасность» на основе соотношения философских категорий общего, особенного и частного.

Соответственно, транспортная безопасность предстает как система, составные структурные элементы которой входят частично в системы экономической, социальной, геополитической, оборонной безопасности. Проникая в их содержание, транспортная безопасность продолжает играть кумулятивную функцию, объединяя элементы, входящие в иные системы национальной безопасности как по предметной составляющей, так и по специфике методов, форм и процедур регулирования транспортных отношений. Соответственно, транспортная безопасность по отношению к иным системам, входящим на правах подсистем в систему более высокого, а точнее, высшего, порядка — национальную безопасность, имеет, возможно, гомогенный, но однозначно аутоморфный характер. Итак, представляется обоснованным вывод о том, что транспортная безопасность — составляющая национальной безопасности в целом, наличие которой жестко опосредует реализацию национальных интересов.

Что касается понятия «национальный интерес», то в настоящее время имеются различные дефиниции этого правового термина, однако в большинстве случаев можно выявить следующую взаимосвязь в системе формально-логических построений: национальные интересы представляют собой важнейший и доминирующий фактор развития государства, а также предпосылку для многоаспектной деятельности государства, нацеленной на эффективное решение соответствующих проблем и задач.

В связи с этим вполне объяснимой и логичной выглядит и трансформация термина «жизненно важные интересы» в термин «национальные интересы», использованный в Концепции национальной безопасности Российской Федерации. В указанном документе национальные интересы России определялись как «совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах».

Определение национальных интересов нашей страны в качестве «совокупности сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах» было зафиксировано в Концепции в редакции Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации».

В отличие от Концепции национальной безопасности Российской Федерации, в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года национальные интересы России были определены как «совокупность внутренних и внешних потребностей государства в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства». В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года национальным интересам России был посвящен разд. III «Национальные интересы Российской Федерации и стратегические национальные приоритеты». Таким образом, само наименование раздела акцентирует внимание на том, что национальные интересы следует рассматривать в неразрывной связи со стратегическими национальными приоритетами, под которыми понимаются важнейшие направления обеспечения национальной безопасности, по которым реализуются конституционные права и свободы граждан России, осуществляются устойчивое социально-экономическое развитие и охрана суверенитета страны, ее независимости и территориальной целостности.

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683, национальные интересы Российской Федерации определяются как объективно значимые потребности личности, общества и государства в обеспечении их защищенности и устойчивого развития.

Основываясь на положениях указанных документов, можно сделать вывод, что в современных условиях национальные интересы определяют инновационный вектор развития государства, отражают его важнейшие потребности, а обеспечение национальной безопасности реализуется через стратегические национальные приоритеты, которые определяют направления обеспечения национальной безопасности на основе национальных интересов Российской Федерации.

Помимо того, Стратегия, в отличие от Концепции, не определяет особо интересы граждан, общества и государства, не разделяет национальные интересы России на сферы, не содержит их перечня, а формулирует лишь потребности государственного развития на долгосрочную перспективу, конкретизируя стратегические национальные приоритеты.

Праксиологический анализ приводит к однозначному выводу о том, что проблема обеспечения безопасности трансформировалась в конкретные направления государственной политики в различных сферах жизнедеятельности общества и государства. Множественность интересов, подлежащих защите, а также негативных факторов (угроз) детерминирует выделение различных видов безопасности, что нашло свое закрепление в законодательстве.

Например, в Конституции РФ наряду с понятием «безопасность» в ст. 37, 71, 74, 82 используются такие понятия, как: «безопасность государства» (ст. 13, 55); «государственная безопасность» (ст. 114); «общественная безопасность»; «экологическая безопасность» (ст. 72); «безопасность граждан» (ст. 56); «безопасность людей».

В ст. 1 Федерального закона «О безопасности» содержится упоминание о следующих ее видах: безопасность государства, общественная безопасность, экологическая безопасность, безопасность личности, а также иных видов безопасности, предусмотренных законодательством РФ. Таким образом, перечень как перечисленных в Конституции, так и указанных в Федеральном законе «О безопасности», видов безопасности не является исчерпывающим.

В научной литературе выделяются и иные виды безопасности: безопасность медицинской деятельности, экономическая безопасность уголовно-исполнительной системы, безопасность в сфере электронной коммерческой деятельности, информационная безопасность, безопасность в сфере закупочной деятельности, естественно, особо интересующая нас транспортная безопасность и пр.

Легальное определение транспортной безопасности содержится в Федеральном законе от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности», где под транспортной безопасностью понимается состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства. Целями обеспечения транспортной безопасности являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.

Следует отметить, что Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года (утверждена распоряжением Правительства РФ от 22 ноября 2008 г. № 1734-р) предусматривает реализацию цели «Обеспечение безопасности транспортной системы», которая позволит повысить безопасность движения, полетов и судоходства, обеспечить эффективную работу аварийно-спасательных служб, подразделений гражданской обороны, специальных служб, достичь безопасного уровня функционирования инфраструктурных объектов транспорта, повысить уровень соответствия транспортной системы задачам обеспечения военной безопасности страны и тем самым создать необходимые условия для соответствующего уровня общенациональной безопасности и снижения террористических рисков. Далее отмечается, что «в рамках указанной цели за счет комплекса мероприятий предполагается достичь уровня безопасности движения, полетов и судоходства, соответствующего международным и национальным требованиям. Обеспечение транспортной безопасности позволит повысить состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры от противоправных действий, в том числе террористической направленности, угрожающих безопасной деятельности транспортного комплекса». Итак, в Стратегии используются термины «безопасность транспортной системы», «безопасная деятельность транспортного комплекса», а далее, как мы увидим, также и «безопасность на транспорте» в сочетании с «безопасностью транспортных средств».

Помимо того, в рамках структуры транспортной безопасности законодательством выделяются ее составляющие. Так, в Федеральном законе от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» под безопасностью дорожного движения понимается состояние данного процесса, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий. Очевидно, что легальное закрепление различных видов безопасности в структуре транспортной безопасности дает основания для научного исследования структурных элементов и взаимосвязей между ними.

Здесь подлежат учету требования Транспортной стратегии о том, что необходимо повысить уровень защищенности транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства, а также обеспечить более высокий уровень безопасности перевозок грузов, требующих особых условий. При этом планируется обеспечить объединение мер по повышению безопасности на транспорте с повышением безопасности транспортных средств в единую систему.

Особо отмечается, что осуществление мер по обеспечению военной безопасности Российской Федерации для своевременного удовлетворения потребностей военной организации государства в транспортных услугах позволит достичь необходимого уровня мобилизационной готовности транспорта общего пользования (в том числе объектов двойного назначения), запасов государственного и мобилизационного резервов, подготовки комплекса мероприятий по техническому прикрытию и восстановлению всех видов транспортных коммуникаций, по подготовке и техническому обслуживанию всех видов транспортных средств. Обновление существующего и закупка нового железнодорожного подвижного состава (железнодорожных платформ), необходимого для выполнения воинских перевозок, позволит повысить готовность железнодорожной отрасли по выполнению воинских перевозок как в мирное, так и военное время.

Уровень безопасности транспортной системы планируется повысить за счет развития систем профессионального допуска к транспортной деятельности путем лицензирования или декларирования (уведомления).

Нельзя не акцентировать внимание на том, что в Транспортной стратегии отмечено, что «важную роль в достижении высокого уровня безопасности должно сыграть также обеспечение потребности транспортного комплекса в специалистах с высоким уровнем профессиональной подготовки, отвечающей требованиям безопасности и устойчивости транспортной системы». Соответственно, особое значение приобретает необходимость глубокого, системного восприятия специалистами транспорта правовых норм, усвоение их как личностно значимой, интериоризированной ценности. Нельзя не согласиться с тем, что «Каждый специалист транспорта при выполнении возложенных на него полномочий обязан исполнять соответствующие нормы права. Полученные правовые знания позволяют специалисту осмысленно понимать сущность обязывающих норм права, необходимость исполнять их, неисполнение правовых предписаний приводит к серьезным последствиям на транспорте. Внутреннее убеждение, сформированное на правовых знаниях, значительно повышает результативность управления в рабочем коллективе, способствует принятию и поддержке позитивных решений, ведущих к повышению качества транспортных услуг и к укреплению безопасности на транспорте» [3].

При этом надо учитывать, что долгосрочные приоритеты государственной политики в сфере транспорта, установленные Государственной программой Российской Федерации «Развитие транспортной системы» (постановление Правительства РФ от 20 декабря 2017 г. № 1596) включают, в том числе, обеспечение комплексной безопасности и устойчивости функционирования транспортной системы, включая повышение транспортной безопасности, снижение вредного воздействия транспорта на окружающую среду и перевод транспорта на новые виды топлива.

Немаловажной научной проблемой является оценка состояния транспортной безопасности как в целом, так и по различным видам транспорта, регионам и т.п. Для выявления критериев транспортной безопасности целесообразно использовать индикаторы, позволяющие оценить имеющийся уровень безопасности, вектор ее развития, угрозы и т.п. Важность такого рода исследований очевидна. В качестве направления может быть предложена, например, модель, предусматривающая комплексное использование нескольких групп таких индикаторов. Например: индикаторы финансовой составляющей, кадровой и организационной составляющей, технико-технологической составляющей, правовой составляющей транспортной безопасности и др.

В данном случае следует использовать в качестве основы приведенные в Транспортной стратегии индикаторы достижения цели обеспечения безопасности транспортной системы. Так, к индикаторам первого уровня отнесены следующие базовые характеристики уровня безопасности на транспорте:

  • снижение транспортных рисков (гибели) на различных видах транспорта;
  • снижение количества происшествий на единицу транспортных средств по транспортному комплексу в целом;
  • доля объектов транспортной инфраструктуры, меры по организации защиты которых от актов незаконного вмешательства соответствуют требованиям по обеспечению транспортной безопасности, в общем количестве объектов транспортной инфраструктуры, требующих защиты от актов незаконного вмешательства.

Индикаторы второго уровня, как указано в Транспортной стратегии, включают следующие дополнительные характеристики уровня безопасности на транспорте:

  • доля автотранспорта, имеющего разрешительные документы на перевозку, принадлежащего юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, в общей численности парка автотранспорта, принадлежащего указанным лицам;
  • доля судоходных гидротехнических сооружений, подлежащих декларированию безопасности, имеющих опасный или неудовлетворительный уровни безопасности, в общем количестве судоходных гидротехнических сооружений;
  • число происшествий на воздушном транспорте;
  • повышение уровня аэронавигационного обслуживания (рост средней величины налета воздушных судов на один инцидент по причинам, связанным с аэронавигационным обслуживанием);
  • уровень удовлетворенности населения мерами, принимаемыми органами исполнительной власти в целях обеспечения транспортной безопасности;
  • уровень охвата территории РФ поисково-спасательным обеспечением полетов.

Таким образом, даже самый абрисный анализ позволяет обосновать вывод о том, что транспортная безопасность в качестве составной части национальной безопасности Российской Федерации представляет собой визуализируемое и дифференцируемое с использованием научно вырабатываемых и верифицируемых в рамках практической деятельности критериев (индикаторов) состояние и развитие урегулированных правом общественных отношений в сфере транспорта, которое обеспечивает непрерывное и эффективное перемещение материальных и нематериальных благ в интересах личности, общества и государства. Помимо этого, транспортная безопасность является базовой составляющей национальной безопасности Российской Федерации, характеризующейся особым составом жизненно важных интересов, сложившихся в сфере транспорта. В данном ракурсе транспортную безопасность представляется возможным рассматривать в качестве состояния транспортной системы, способное обеспечить эффективное удовлетворение общественных потребностей, экономическую независимость и военную безопасность страны в условиях внешних и внутренних угроз.

Безопасность (состояние защищенности) обеспечивается через деятельность участников системы обеспечения безопасности (деятельность по обеспечению безопасности). Например, под обеспечением транспортной безопасности в законе понимается реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что функциональная модель транспортной безопасности предполагает конкретизацию следующих ее системных признаков:

  • на правах подсистемы входит в систему более высокого уровня — национальной безопасности;
  • обладает рядом особенностей, отличающих ее от иных видов безопасности, детерминированных спецификой транспортной деятельности;
  • имеет самостоятельную субстратную (правовые нормы), организационную (система государственных органов специальной компетенции), функциональную (реализует регулятивную и контрольную функции в сфере транспорта) и субстанциальную (совокупность охраняемых национальных интересов государства) составляющие;
  • обеспечивается осуществлением повседневной упорядоченной исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов, хозяйственной деятельности корпоративных субъектов и реализацией прав и обязанностей иных участников транспортных правоотношений;
  • обладает признаками адаптивности к изменениям объективной реальности и устойчивости (консерватизма) к детерминирующим воздействиям субъективного и объективного характера;
  • визуализируется посредством правовых отношений при участии определенного круга субъектов, возникающих в процессе и по поводу применения ими правовых методов в целях обеспечения транспортной безопасности.

При этом очевидна неоднозначность, формально-логическая и догматическая неоднозначность и неопределенность терминов и понятий, используемых в транспортном законодательстве для обозначения значимых правовых категорий.

Таким образом, условием обеспечения транспортной безопасности является ее дальнейшее концептуальное и методологическое осмысление на основе доктринальных подходов, а также разработка и научное обоснование предложений по совершенствованию нормативно-правового регулирования транспортной безопасности в целом и ее видов.


Литература

  1. Землин, А. И. Актуальные вопросы обеспечения транспортной безопасности в современной России // Транспортное право и безопасность. — 2017. — № 1(13). — С. 8—14.
  2. Joseph, J. Romm. Defining National Security: The Nonmilitary Aspects. — N. Y., 1993. — Р. 12.
  3. Духно, Н. А. Пути развития Юридического института Российского университета транспорта // Транспортное право и безопасность. — 2017. — № 10(22). — С. 14.

Literature

  1. Zemlin, A. I. Topical issues of transport security in modern Russia // Transport law and security. — 2017. — № 1 (13). — P. 8—14.
  2. Joseph, J. Romm. Defining National Security: The Nonmilitary Aspects. — N. Y., 1993. — P. 12.
  3. Duhno, N. A. Ways of development of the Law Institute of the Russian University of transport / / Transport law and security. — 2017. — №. 10(22). — P. 14.

Другие статьи автора или выпуска: ,