Статья

Артамонова С. Н. Формирование правовых основ обеспечения безопасности автомобильного транспорта в России

Опыт правового обеспечения транспортной безопасности (Москва, Юридический институт МИИТ, 6 декабря 2017 г.)

УДК 67.405

Аннотация. В статье дается общая характеристика процесса формирования правовых основ обеспечения безопасности автомобильного транспорта в России, анализируются факторы, повлиявшие на актуализацию этой проблематики.

Ключевые слова: автомобильный транспорт; безопасность дорожного движения; автомобильное право.

Formation of a legal framework to ensure the safety of road transport in Russia

Abstract. The article gives a general description of the process of formation of the legal basis for ensuring the safety of road transport in Russia, examines factors affecting the mainstream perspective.

Keywords: motor transport; road safety; the car right.


Проблема обеспечения безопасности дорожного движения возникла одновременно с появлением автомобиля. Необходимость решения этой проблемы возникла, прежде всего, в тех странах, где производство автомобилей уже в самом начале XX в. достигло значительного уровня.

К числу таких стран относилась Франция, где еще в 1899 г. было выпущено 1672 автомобиля, а в 1910 г. их количество увеличилось до 46 114, Германия, где выпуск автомобилей в том же году составил 8114, и Англия, выпустившая к этому времени 84 841 автомобиль. Особенно бурное развитие автомобилестроения происходило в США, где с линий конвейерной сборки в 1910 г. сошло около 180 тыс. автомобилей. Увеличение числа автомобилей породило и отрицательную сторону этого явления. По имеющимся сведениям, уже в 1910 г. в результате дорожно-транспортных происшествий в США погибало 2 человека на каждые 100 тыс. (с учетом численности населения это свыше 2 тыс. случаев гибели людей в год, в 1920 г. — свыше 10 тыс., а в 1930 г. — 33 тыс.) [1; с. 5].

Таким образом, проблемы, связанные с безопасностью автомобильного транспорта, были весьма ощутимыми уже на заре автомобилизации.

В России до революции проблема обеспечения безопасности дорожного движения не представляла особой актуальности, так как автомобильный транспорт был развит очень слабо. В 1901 г. в Россию впервые было завезено 40 автомобилей. Перед началом Первой мировой войны автомобильный парк страны насчитывал всего лишь 12 тыс. единиц, но потребности в военных перевозках способствовали увеличению закупок автомобилей в последующие годы. Была также предпринята попытка организации собственного производства автомобилей: на Русско-Балтийском заводе было изготовлено 600 автомобилей [1; с. 5].

Появление автомобильного транспорта в России, где по-прежнему основным видом передвижения оставался конный транспорт, потребовало от власти принятия дополнительных мер по обеспечению безопасности уличного движения. Так, Санкт-Петербургская городская Дума, отреагировав на рост количества автомобилей, ограничила скорость их передвижения по городским улицам (с 26 верст в час до 20 верст в час). Позже были приняты правила о порядке и условиях перевозки тяжестей и пассажиров по шоссе в самодвижущихся экипажах, где были заложены основные принципы движения самодвижущихся экипажей по шоссе, установлена скорость и приоритеты при движении. В 1903 г. постановлением правительства «Об устройстве полиции и городах с полным полицейским управлением» впервые во всех городах России вводятся штаты полиции, в обязанности которой входило обеспечение безопасности дорожного движения [2].

В период до 1917 г. велась активная деятельность по разработке правовых основ, регулирующих правила уличного движения. Постепенно становясь автомобильной державой, Россия включилась в сферу правовых международных отношений в области автомобильного транспорта, подписав в октябре 1909 г. в Париже соответствующую Международную конвенцию. В ней содержались основные правила дорожного движения и требования к техническому состоянию автомобилей, впервые были введены в действие дорожные знаки, необходимые для регулирования движения.

К 1912 г. Правила дорожного движения (далее — ПДД) были сформулированы более четко, они устанавливали правостороннее движение для транспорта, указывали места стоянок для экипажей, вводили номерные знаки и ограничение скорости. Были установлены правила обгона, медицинские требования к водителям, порядок получения водительских удостоверений, которые теперь стали с фотографиями, а также требования к техническому состоянию автомобилей и особенно к устройствам, обеспечивающим безопасность движения. Был снят приоритет в отношении конных повозок, взамен этому были установлены равные требования к водителям автомобилей и кучерам в отношении безопасной езды [3].

Первые ПДД советского периода были подписаны 10 июня 1920 г. В. И. Лениным и объявлены Декретом об автодвижении по г. Москве и ее окрестностям (Правила). Наряду с регламенламентацией движения (ограничением скоростей, порядком движения и пр.) многие пункты декрета были направлены на борьбу с саботажем и расточительством. В дальнейшем Правила периодически изменялись и совершенствовались, а на их основе во многих городах разрабатывались свои правила движения.

Советское государство принимало активные меры к развитию отечественного автомобилестроения. В конце 1924 г. в Москве на заводе АМО (Автомобильное Московское общество) было изготовлено 10 первых грузовых автомобилей. К концу 1920-х гг., когда начал действовать новый автомобильный завод в г. Горьком и были реконструированы заводы ЗИЛ и ЯАЗ, Советский Союз уже занимал первое место в Европе и второе в мире по производству грузовых автомобилей. Война нарушила планы развития автомобилестроения, но в первые же годы после ее окончания довоенный уровень производства автомобилей был восстановлен, а затем выпуск автомобилей и других транспортных средств стал неуклонно увеличиваться.

С 1940 г. были разработаны и утверждены типовые Правила движения по улицам городов и дорогам СССР, на основе которых местные органы власти устанавливали свои правила применительно к условиям соответствующей союзной республики. Однако отличия Правил в различных регионах страны вызывали трудности при пересечении границ республик, в связи с чем в 1961 г. были введены единые для всей страны Правила и Государственный стандарт ГОСТ 2965-60 «Знаки дорожные сигнальные». В дальнейшем Правила неоднократно обновлялись в целях увеличения пропускной способности дорог и повышения уровня безопасности на них. При внесении изменений учитывались научно-технические достижения в управлении дорожным движением, а также международные соглашения и рекомендации, отражающие мировой уровень организационно-технического и правового обеспечения безопасности дорожного движения.

Так, 1968 г. в Вене на Конференции ООН по дорожному движению были приняты два международных соглашения: Конвенция о дорожном движении и Конвенция о дорожных знаках и сигналах. В 1971 г. в развитие этих документов были приняты европейские соглашения, дополняющие указанные конвенции. В Конвенцию о дорожном движении вошли: общие положения по организации дорожного движения; требования к транспортным средствам, допускаемым к международному движению; требования к образцам водительских удостоверений и порядок их выдачи; требования к водителям; порядок и процедура присоединения государств к Конвенции. Во второй Конвенции были определены соответствующие термины и обозначения, общие требования к дорожным знакам, сигналам, указателям, разметке дорог.

Международные нормативные документы по организации к безопасности движения были разработаны такими организациями, как: Комитет по внутреннему транспорту Европейской экономической комиссии Организации Объединенных Наций (ЕЭК ООН); Международная федерация обществ автомобильных инженеров и техников (FISITA), объединяющая профессиональные организации автомобильных инженеров различных стран (SAE — США, SBIA — Бельгия, SIA — Франция, IME — Англия, VDI — ФРГ); Международная организация стандартизации — ISO; крупными фирмами, выпускающими отдельные агрегаты, узлы, изделия автомобилей (SIBIE — Франции, CARELLO — Италии, LUKAS — Англии и др.) [4].

На основе Правил ЕЭК ООН в СССР были разработаны ГОСТы, касающиеся элементов конструктивной безопасности автомобиля, действие которых распространялось на все организации-изготовители нормируемой продукции. Нормативными документами в области проектирования и строительства автомобильных дорог являлись строительные нормы и правила — СНиПы, утверждаемые Госстроем СССР. В СНиПах регламентированы расчетные скорости, нагрузки на ось автомобиля, геометрические параметры дорог, пересечения и примыкания дорог, коэффициент сцепления, обустройство дорог, тротуаров, пешеходных переходов, озеленение и т.п.

В 1970—1980-е гг. проблематика обеспечения безопасности дорожного движения подверглась глубокой и всесторонней проработке. В учебные программы советских автотранспортных техникумов входила дисциплина «Автотранспортное право» в рамках специальности «Эксплуатация автомобильного транспорта». Специалисты в области дорожного движения стали отмечать признаки выделения новой правовой отрасли, отмечая, что «в общей системе советского права выделяется особая совокупность правовых норм, регулирующих отношения, в которые вступают автотранспортные предприятия в процессе организации и непосредственного осуществления транспортной деятельности. Они и составляют автотранспортное право» [5]. Такой подход вполне отражал реалии условий административно-командной системы управления и плановой экономики.

В 1990-е гг. в период начавшихся социально-экономических реформ актуальность проблемы обеспечения безопасности дорожного движения приобрела еще большую остроту, а она сама — многослойность. Возникла потребность в модернизации государственной системы управления в сфере дорожного движения, установлении более четкого порядка правового регулирования данной сферы общественных отношений и создания соответствующей нормативно правовой базы.

В отличие от смежных отраслей автомобильное право развивалось бессистемно и хаотично, накапливая массив нормативных правовых актов. В то же время такая значительная нормативная база дает большое поле деятельности для ученых и специалистов в области дорожного движения, способствует созданию целостного учения о безопасности дорожного движения, на основе которого выдвигаются конкретные предложения о совершенствовании его нормативной основы.

Правовые основы, фундамент государственной политики в области обеспечения безопасности дорожного движения были заложены с принятием Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», в котором был сформулирован и ее основной понятийный аппарат. Безопасность дорожного движения декларируется в Законе как «состояние данного процесса, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий», а обеспечение безопасности дорожного движения представлено как деятельность, направленная на предупреждение причин возникновения дорожно-транспортных происшествий, снижение тяжести их последствий (ст. 5 Закона).

Под термином «автомобильное право» специалисты стали понимать совокупность административно-правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе владения, пользования и распоряжения транспортными средствами [6], которые, безусловно, связанны с дорожным движением — совокупностью общественных отношений, возникающих в процессе перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дорог (ст. 2 Федерального закона «О безопасности дорожного движения»).

В настоящее время продолжает складываться неблагоприятное положение с обеспечением безопасности автотранспортного движения, связанного с резким ростом автомобилизации. Данные Росстата отражают ежегодный пророст интенсивности движения. Так, парк автомобилей городов федерального значения ежегодно увеличивается в среднем на 10%, а прирост протяженности дорог не превышает и 1% [URL: http://www.forum.zacon.ru]. Следствием этого процесса является постоянное увеличение стесненности дорожного движения, и, как следствие, резкое учащение непосредственных контактов взаимодействия участников движения, которое чаще всего носит характер конфликтных ситуаций. Аварийность на автомобильном транспорте наносит огромный материальный и моральный ущерб как обществу в целом, так и отдельным гражданам. Дорожно-транспортный травматизм приводит к исключению из сферы производства людей трудоспособного возраста. Как свидетельствует анализ статистических данных, ежегодно в Российской Федерации в результате дорожно-транспортных происшествий погибают или получают ранения свыше 275 тыс. человек. Число выявленных нарушений в области дорожного движения постоянно растет, и в прошлом году составило более 82 млн [URL: http://www.forum.gibdd.ru/stat/].

К основным факторам, определяющим причины высокого уровня аварийности на территории РФ, специалисты относят:

  • пренебрежение требованиями безопасности дорожного движения со стороны участников дорожного движения;
  • низкое качество подготовки водителей транспортных средств, приводящее к ошибкам в оценке дорожной обстановки, неудовлетворительную водительскую дисциплину, невнимательность и небрежность водителей при управлении транспортными средствами;
  • недостаточное понимание и поддержку проводимых мероприятий со стороны общества и отсутствие должной ответственности со стороны руководителей всех уровней;
  • недостаточную деятельность по развитию и совершенствованию улично-дорожных сетей и совершенствованию организации дорожного движения.

В связи с вышеуказанными процессами проблема обеспечения безопасности дорожного движения становится одной из важнейших социально-экономических и демографических задач Российской Федерации. Решение ее связывается с реализацией мер экономического, организационного и воспитательного характера, что значительно расширяет круг отношений, связанных с решением рассматриваемой нами проблемы.

Отношения, связанные с устранением явлений, угрожающих охраняемому государством объекту — безопасности дорожного движения, представлены, прежде всего, четырьмя группами: организационно-охранительные, запретительные, надзорно-принудительные и юрисдикционные. Анализ этих отношений показывает, что характерным для них является признак охраны, объединяющий их в одно целостное образование. В настоящее время нормы, связанные с обеспечением безопасности дорожного движения, регулируют весьма обширную часть общественных отношений:

  • регулируют процесс реализации гражданами прав и свобод в сочетании с некоторыми ограничениями в их пользовании, связанными с соблюдением ими правил по охране общественного порядка;
  • возлагают на участников дорожного движения различные обязанности в сфере общественного порядка и общественной безопасности;
  • определяют составы правонарушений и ответственность за их совершение;
  • регламентируют деятельность надзорных органов по применению административного принуждения в процессе охраны правопорядка и обеспечения общественной безопасности;
  • возлагают обязанности на органы внутренних дел и их должностных лиц в процессе осуществления ими своих полномочий в области обеспечения безопасности дорожного движения: надзор за соблюдением ПДД, контроль подготовки водителей и др.

Основная часть правоотношений, связанных с обеспечением безопасности дорожного движения, урегулирована нормами административного права. Кроме того, в этой сфере реализуются и нормы других отраслей права, определяющие цели, задачи и формы деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по обеспечению безопасности дорожного движения; устанавливающие юридическую ответственность за нарушения в области дорожного движения; предъявляющие общеобязательные требования к процессу владения, пользования и распоряжения транспортными средствами. Так, конституционное право закрепляет основные принципы, имеющие особую актуальность в этой сфере, например, право частной собственности (ч. 1—3 ст. 35 Конституции РФ) и др.; нормы гражданского права регулируют процедуры купли-продажи транспортного средства, возмещения причиненного вреда (ст. 1064 и 1079 Гражданского кодекса Российской Федерации); налогового права — уплаты транспортного налога (гл. 28 Налогового кодекса Российской Федерации).

С развитием правоотношений в сфере обеспечения безопасности дорожного движения государство взяло на вооружение и не свойственные административному праву инструменты, заимствованные по большей части из гражданского права, дополнив их уголовно-правовым методом, в основном запрещающим. К данному виду отношений применяется совокупность правовых средств и способов правового регулирования общественных отношений, основными из которых являются позитивное обязывание (возложение на лиц обязанностей к активному поведению), дозволение (представление лицам права на собственные действия), запреты (обязывание лиц воздержаться от совершения противоправных действий). Все названные методы правового регулирования реализуются в различных пропорциях, но функции основного регулятора все же выполняют запрещающие нормы.

Помимо универсальных способов воздействия на сознание и волю людей этой сфере присущи специфические (институциональные) методы, характерные для регулирования публичных интересов неограниченного круга лиц в рассматриваемых правоотношениях. В настоящее время специалисты констатируют использование в государственно-управленческой деятельности весьма разнообразных специфических методов, характерных для регулирования общественных отношений в исследуемой области. Так, Ю. Н. Калюжный относит к ним следующие методы правового регулирования: стратегического управления, государственного содействия гражданам и организациям, сертификации или декларирования, лицензирования, контроля (надзора), учета и регистрации, стимулирования, административного сдерживания, технического регулирования, убеждения и принуждения [7]. Обозначенная совокупность способов, средств и приемов свидетельствует как о превалировании административно-правовых методов в этой сфере, так и об их многообразном содержании, что не позволяет говорить о едином отраслевом методе административно-правового регулирования этой сферы. В этом проявляется особенность современной разновидности методов правового регулирования общественных отношений в области дорожного движения.

Таким образом, в современных условиях правовое регулирование государственной деятельности в сфере обеспечения дорожного движения не может рассматриваться исключительно как властная, организующая деятельность, основанная на доминировании одной из сторон и навязывании своей воли другой стороне, а представляет собой обязательное институциональное обеспечение публичных интересов неограниченного круга лиц с использованием специфических методов.


Литература

  1. Лукьянов, В. В. Безопасность дорожного движения. ― М., 1983.
  2. Гирько, С. И. Органы внутренних дел Российской империи / С. И. Гирько [и др.]. ― М., 2002. ― Т. 1. ― С. 160.
  3. Рубец, А. Д. История автомобильного транспорта России : учеб. пособие для студентов высших учебных заведений. ― М., 2004. ― С. 222―223.
  4. Коноплянко, В. И. Организация и безопасность дорожного движения. ― М., 1991. ― С. 7―8.
  5. Быков, А. Г. Основы автотранспортного права : учебник / А. Г. Быков, Д. И. Половинчик. ― М., 1986. ― С. 13―14.
  6. Молчанов, П. В. Автомобильное право как подотрасль автомобильного права // Административное право и процесс. ― 2015. ― № 2. ― С 57.
  7. Калюжный, Ю. Н. Методы правового регулирования обеспечения безопасности дорожного движения // Административное право и процесс. ― 2017. ― № 8. ― С. 60―63.

Literature

  1. Lukyanov, V. V. Road safety. — M., 1983.
  2. Girko, S. Bodies of internal Affairs of the Russian Empire / S. Girko [et all]. — M., 2002. — Vol. 1. — P. 160.
  3. Scar, A. D. History of the motor transport of Russia : textbook. a manual for students of higher educational institutions. — M., 2004. ― P. 222—223.
  4. Konoplenko, V. I. Organization and road safety. — M., 1991. — P. 7—8.
  5. Bykov, A. G. fundamentals of motor law : the textbook / A. G. Bykov, D. I. Polovynchyk. — M, 1986. — P. 13—14.
  6. Molchanov, P. V. Automobile law as a sub-branch of automobile law. Administrativnoe pravo I protsess. — 2015. — № 2. P. 57.
  7. Kalyuzhny, Yu. N. Methods of legal regulation of road safety // Administrative law and procedure. — 2017. — № 8. ― P. 60—63.

Другие статьи автора или выпуска: ,